Chi tiết - Sở Tư pháp

Vấn đề phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương luôn là vấn đề cơ bản trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước để bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, đồng thời để tạo tính chủ động, linh hoạt cho chính quyền địa phương. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII xác định: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp… Phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung, thống nhất quản lý của trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương”. Thể chế hóa quan điểm của Đảng, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Cụ thể hóa quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013, khoản 1 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015) nêu rõ: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp”.  Như vậy, việc phân định thẩm quyền quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương được thực hiện thông qua hoạt động phân quyền, phân cấp.

Để tạo cơ sở pháp lý rõ ràng trong việc xác định thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền địa phương cũng như cơ chế trong việc phân cấp, ủy quyền phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, Luật năm 2015  đã thể hiện vấn đề này bằng 4 điều luật, từ Điều 11 đến Điều 14, đó là: Điều 11 (Phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương), Điều 12 (Phân quyền cho chính quyền địa phương), Điều 13 (Phân cấp cho chính quyền địa phương), Điều 14 (Ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương). Thông qua các quy định này đã làm cho hoạt động của chính quyền địa phương có nhiều đổi mới, bộ máy nhà nước ở địa phương năng động, hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, sau 03 năm thi hành trong thực tiễn, có thể thấy, một số quy định của Luật năm 2015 về phân quyền, phân cấp, ủy quyền còn chung chung, gây khó khăn trong việc áp dụng và phần nào hạn chế hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Luật năm 2015 còn thiếu các quy định cụ thể về các điều kiện cần thiết để chính quyền địa phương các cấp thực hiện nhiệm vụ khi được phân quyền, phân cấp, ủy quyền, thiếu các quy định tạo cơ sở pháp lý cho các luật chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong các lĩnh vực.

Để khắc phục những vướng mắc, hạn chế nêu trên, ngày 22 tháng 11 năm 2019, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa 14 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sau đây gọi là Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019). Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2020. Theo đó, các quy định về phân quyền, phân cấp và ủy quyền cho địa phương có nhiều sửa đổi, bổ sung so với Luật năm 2015. Cụ thể là: 

* Thứ nhất, về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương

Khoản 2 Điều 11 Luật năm 2015 quy định về các nguyên tắc phân định thẩm quyền. Tại  điểm e khoản 2 Điều 11 Luật năm 2015 quy định: “e) Chính quyền địa phương được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”. Thực tiễn thi hành có thể thấy, quy định về “được bảo đảm nguồn lực” chưa thật cụ thể để chính quyền địa phương chủ động và đủ năng lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp. Mặt khác, quy định trên cũng chưa đặt ra yêu cầu về việc kiểm tra, thanh tra của chính quyền trung ương đối với hoạt động của chính quyền địa phương, giữa chủ thể phân quyền, phân cấp và chủ thể được phân quyền, phân cấp trong quá trình phân cấp, phân quyền. Vì vậy, dẫn đến tình trạng một số cơ quan, cá nhân có thẩm quyền lợi dụng việc được phân quyền, phân cấp để ban hành các quyết định quản lý theo hướng có lợi cho địa phương, vi phạm các quy định về quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành, không bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và pháp chế XHCN trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. 

Để bảo đảm hơn tính khả thi khi áp dụng các quy định trên, khắc phục một số bất cập, vướng mắc từ thực tiễn triển khai thực hiện quy định trên ở các địa phương trong hơn 03 năm qua, khoản 4 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019  đã sửa đổi, bổ sung như sau: “e) Việc phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp. Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”.

Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã quy định rõ việc bảo đảm các điều kiện cụ thể về ngân sách, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác cho chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp, đảm bảo cho các thẩm quyền đó được thực hiện một cách có hiệu lực, hiệu quả trên thực tế; đồng thời khi phân quyền, phân cấp phải gắn phân quyền, phân cấp với trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn. Như vậy, phân quyền, phân cấp phải đi đôi với kiểm soát thực thi quyền lực để ngăn ngừa, phát hiện kịp thời và có chế tài xử lý nghiêm minh tình trạng lạm quyền, cục bộ địa phương, tham nhũng, lãng phí ở các cơ quan nhà nước ở địa phương, bảo đảm thực hiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương, bảo vệ người dân khỏi sự lạm dụng quyền hạn từ các cơ quan nhà nước ở địa phương.

* Thứ hai, về phân quyền cho chính quyền địa phương

Khoản 1 Điều 12 Luật năm 2015 nêu rõ: “1. Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Quy định này được sửa đổi, bổ sung tại khoản 5 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 : “1. Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác”.

Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019  đã thay cụm từ “mỗi cấp” thành “các cấp” và “trong các luật” thành “trong luật” để làm rõ hơn rằng: Về nguyên tắc việc phân quyền, phân cấp cho cho các cấp chính quyền địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) trước hết phải căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn đã quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Các luật chuyên ngành khi quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong các lĩnh vực chuyên ngành phải trên cơ sở các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về phân quyền, phân cấp để bảo đảm đúng luật, không chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan. Mặt khác, các luật chuyên ngành khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương các cấp phải quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp, không được phân cấp, ủy quyền một cách chung chung như: “Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp” hay “Nhiệm vụ quyền hạn của UBND các cấp”. Việc sửa đổi này bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất giữa Luật Tổ chức chính quyền địa phương với các luật chuyên ngành, tránh được việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, chồng chéo làm giảm hiệu lực quản lý trong thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.         

* Thứ ba, về phân cấp cho chính quyền địa phương

Việc phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định tại khoản 3 Điều 13 Luật năm 2015: “3. Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp”.

Để chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới có đủ điều kiện cụ thể đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, khoản 6 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019  đã sửa đổi, bổ sung quy định trên như sau: “3. Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp”.

* Thứ tư, về ủy quyền cho cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương 

Khoản 1,2 Điều 14 Luật năm 2015 quy định về việc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới, cơ quan, tổ chức khác. Cụ thể là:

“1. Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể.

2. Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền”. 

Để khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện quy định về ủy quyền, khoản 6 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã sửa đổi, bổ sung quy định này như sau:

“1. Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản.

2. Việc ủy quyền quy định tại khoản 1 Điều này phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện. Cơ quan, tổ chức, cá nhân ủy quyền có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.”.

Việc sửa đổi trên đã làm rõ hơn về các chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền, bảo đảm quy định chặt chẽ, gắn với cơ chế chịu trách nhiệm của chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền, tránh trường hợp ủy quyền tràn lan dẫn đến khi xảy ra vi phạm trong hoạt động quản lý thì không có tổ chức, cá nhân nào chịu trách nhiệm. Mặt khác, quy định trên cũng đã làm rõ việc ủy quyền phải bảo đảm đầy đủ điều kiện để cơ quan, cá nhân được ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đó. Các điều kiện có thể là nguồn lực tài chính, nguồn lực con người, các phương tiện máy móc, kỹ thuật hay hỗ trợ các chuyên gia v.v... Đây là những điều kiện tiên quyết để cơ quan, cá nhân được ủy quyền thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên - cơ quan ủy quyền.

Phân cấp, phân quyền là những nội dung quan trọng trong cải cách bộ máy nhà nước nói chung và cải cách nền hành chính quốc gia nói riêng. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 ban hành theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 đề ra nhiệm vụ: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”. Cùng với quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách nền hành chính nhà nước và dân chủ hóa mọi mặt đời sống và xã hội, việc phân định thẩm quyền quản lý giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương ngày càng đầy đủ và toàn diện hơn có ý nghĩa cực kỳ quan trọng nhằm khai thác tốt nhất những tiềm năng, thế mạnh và khắc phục kịp thời những hạn chế, khó khăn của mỗi địa phương, mỗi vùng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay. Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 được ban hành nhằm thể chế hóa các chủ trương của Đảng, trọng tâm là Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, thực hiện Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24 tháng 11 năm 2017 của Quốc hội “Về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, bảo đảm sự phù hợp hơn với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra. Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã làm rõ hơn các nội dung liên quan đến thực hiện cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền, giải quyết tốt hơn một số vấn đề trong bảo đảm sự phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương.Việc thực hiện phân quyền, phân cấp rõ ràng hơn, quyết liệt hơn là để phát huy được tính chủ động, sáng tạo, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở địa phương, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm kinh tế - xã hội cụ thể của địa phương, góp phần giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân tại địa phương./.

                                                               ThS. Cao Thị Hà

                                       Giảng viên Trường Chính trị Lê Duẩn tỉnh Quảng Trị