Chi tiết - Sở Tư pháp

Ngày 19/6/2015, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Sau hơn 03 năm triển khai thực hiện, ngày 22/11/2019, Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020, theo đó, một trong những nội dung được sửa đổi, bổ sung nhằm cụ thể, rõ ràng và hoàn thiện hơn là quy định về phân cấp và ủy quyền trong quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai áp dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 trong thực tiễn vẫn còn một số vướng mắc, bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, về quy định phân cấp

Tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Theo đó, chủ thể phân cấp là cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, tuy nhiên không phải mọi cơ quan nhà nước ở địa phương đều có thể thực hiện việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình vì việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Trong khi đó, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chỉ có HĐND và UBND các cấp được ban hành văn bản QPPL (trong đó, HĐND và UBND cấp huyện ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới; HĐND và UBND cấp xã chỉ ban hành văn bản QPPL trong trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao).

Bên cạnh đó, nếu xét nội dung “cơ quan nhà nước ở địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới” thì có thể thấy khái niệm “cơ quan nhà nước ở địa phương” là một khái niệm rộng và việc xác định “cơ quan nhà nước ở địa phương” là những cơ quan cụ thể nào thì chưa có văn bản nào hướng dẫn.  Vì vậy, với quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 rất khó để tất cả các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện phân cấp theo quy định (trên thực tế thì chỉ có HĐND tỉnh và UBND tỉnh thực hiện quy định phân cấp).

Ngoài ra, khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “…, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”.

Trên thực tế, ngoài quy định phân cấp tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) còn có pháp luật chuyên ngành cũng quy định phân cấp, song giữa nội dung do pháp luật chuyên ngành và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định vẫn còn có sự chưa thống nhất. Ví dụ như sau:

Ví dụ một, tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định như sau:

“7. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này.

Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương.”

Theo quy định nêu trên, HĐND được quyền giao cho UBND cùng cấp thực hiện nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của mình, như vậy việc “giao” này có phải là “phân cấp” không hay mang một nghĩa khác.

Ví dụ hai, tại điểm c khoản 1 Điều 20 và điểm d khoản 2 Điều 22 Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công quy định như sau:

“c) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công thì thực hiện theo nguyên tắc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định điều chuyển tài sản công giữa các sở, ngành thuộc địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã, giữa các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.”

“d) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản là trụ sở làm việc, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.”

Theo quy định nêu trên thì chủ thể được phân cấp có thể là “Chủ tịch UBND cấp tỉnh” hoặc “Giám đốc Sở Tài chính”. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì chủ thể phân cấp và chủ thể được phân cấp đều được hiểu là cơ quan nhà nước. Như vậy, nếu đối chiếu với quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì chủ thể “Chủ tịch UBND cấp tỉnh” hoặc “Giám đốc Sở Tài chính” có thuộc nhóm chủ thể được phân cấp hay không cũng là một vấn đề còn nhiều quan điểm khác nhau.

Thứ hai, về quy định ủy quyền

Khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung tại khoản 7 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản. Theo đó Luật mới chỉ quy định UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc mà chưa quy định trường hợp ủy quyền cho cơ quan thuộc UBND cùng cấp thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc quy định như vậy đã tạo ra một số vướng mắc trong quá trình áp dụng quy định ủy quyền của Luật, ví dụ như việc ủy quyền cho Ban Quản lý Khu kinh tế tỉnh (là cơ quan thuộc UBND tỉnh) thực hiện một số nhiệm vụ về quản lý nhà nước trong các khu công nghiệp, khu kinh tế thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh. Trong khi đó, tại khoản 4 Điều 67 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chỉnh phủ quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế quy định như sau: “Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại Nghị định này và quy định khác của pháp luật có liên quan.” Tuy nhiên, vì Luật không quy định trường hợp UBND tỉnh được ủy quyền cho cơ quan thuộc UBND tỉnh, do đó không có cơ sở pháp lý để UBND tỉnh ủy quyền cho Ban Quản lý Khu kinh tế tỉnh thực hiện nhiệm vụ của UBND tỉnh.

Tương tự, Luật chỉ mới quy định Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể mà chưa quy định trường hợp ủy quyền cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan thuộc UBND cùng cấp. Điều này dẫn đến vướng mắc cho địa phương trong quá trình triển khai thực hiện, ví dụ trong các nội dung ủy quyền cho người đứng đầu Ban Quản lý dự án dầu tư xây dựng tỉnh (là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND tỉnh), người đứng đầu Ban Quản lý Khu kinh tế tỉnh (là cơ quan thuộc UBND tỉnh) thực hiện một số nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh.

Bên cạnh đó, có sự không thống nhất trong quy định của Luật này, cụ thể như đã nêu tại khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung tại khoản 7 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, nhưng tại khoản 7 Điều 22 quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Chủ tịch UBND cấp tỉnh lại chỉ quy định được ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh mà không có Chủ tịch UBND cấp huyện.

Ngoài ra, tại điểm b khoản 1 Điều 6 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung tại khoản 4 Điều 1 Nghị định số 107/2020/NĐ-CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cấp phó của người đứng đầu sở như sau:

“b) Cấp phó của người đứng đầu sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau đây gọi chung là Phó Giám đốc sở) do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm theo đề nghị của Giám đốc sở, giúp Giám đốc sở thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ cụ thể do Giám đốc sở phân công và chịu trách nhiệm trước Giám đốc sở và trước pháp luật về thực hiện nhiệm vụ được phân công. Khi Giám đốc sở vắng mặt, một Phó Giám đốc sở được Giám đốc sở ủy nhiệm thay Giám đốc sở điều hành các hoạt động của sở. Phó Giám đốc sở không kiêm nhiệm người đứng đầu tổ chức, đơn vị thuộc và trực thuộc sở, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác;”. Theo đó, Phó Giám đốc sở được Giám đốc sở ủy nhiệm thay Giám đốc sở điều hành các hoạt động của sở khi Giám đốc sở vắng mặt. Như vậy, trong trường hợp này thuật ngữ “ủy nhiệm” có được hiểu là việc ủy quyền của Giám đốc sở cho Phó Giám đốc sở hay không. Trong khi đó, khoản 1 Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung tại khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 không quy định trường hợp Giám đốc sở được ủy quyền cho Phó Giám đốc sở thực hiện nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của mình.

Để tháo gỡ những vướng mắc, bất cập nêu trên cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, cần có sự hiểu thống nhất và rõ ràng về các khái niệm “phân cấp”, “uỷ quyền”; nguyên tắc, điều kiện, cách thức thực hiện và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong thực hiện phân cấp, ủy quyền.

Thứ hai, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực phải gắn liền với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật (nhất là pháp luật chuyên ngành). Do đó, trên cơ sở rà soát, đánh giá tổng thể hệ thống pháp luật trong từng ngành, lĩnh vực, các bộ, ngành Trung ương cần đề xuất sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến phân cấp, ủy quyền cho phù hợp.

Thứ ba, các bộ, ngành Trung ương và chính quyền địa phương cần đánh giá, xác định rõ những điều kiện, nguồn lực bảo đảm cần thiết cho việc thực hiện phân cấp, uỷ quyền; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, viên chức, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương… để đáp ứng yêu cầu thực hiện phân cấp, uỷ quyền.

Như vậy, để tạo bước chuyển căn bản và mạnh mẽ cho việc thực hiện phân cấp, ủy quyền trong quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu của Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng về đột phát chiến lược “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật” thì trước hết phải tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật về phân cấp, uỷ quyền đáp ứng yêu cầu thực tiễn, yêu cầu quản lý nhà nước của địa phương hiện nay./.

                                                                                                 Sơn Tiên